一、土地為什么要三權分置？

幾百年前，一位外國經(jīng)濟學家說：土地是財富之母……

幾十年前，一位中國詩人說：為什么我的眼里常含淚水？因為我對這土地愛得深沉……

兩個人說的都是土地的重要性，一個是從經(jīng)濟上，一個是從情感上。而對于靠土地謀生的農(nóng)民來說，土地就是命根子。

從90 年前的“打土豪，分田地”，到70 年前的土地改革，到40 年前的農(nóng)村改革，核心都是土地。這說明，土地不僅僅是農(nóng)民的命根子，更是整個國家發(fā)展與穩(wěn)定的基礎。

土地問題的核心是制度安排，是所有制問題。有關土地制度的文章汗牛充棟，討論和爭論的核心，是私有制和公有制哪個更好。在理論和學術上，可以不斷爭論下去，但是，對于決策者來說，無法等待，只能選擇。這種選擇，也是一個試錯的過程。這種選擇，也沒有標準答案，不同的國情等具體情況下，最佳選擇不同。對理論理解得越透徹，對實踐了解得越深入，得出的結論就越科學，選擇就越可行。

對于我國農(nóng)村土地政策，我自己的認識，有一個發(fā)展和變化的過程。開始時是一種想法，然后有過搖擺，最后堅定了一種觀點：三權分置的土地制度安排，是最適于我國情況的選擇。

這要從農(nóng)村土地的功能說起。農(nóng)村土地的功能很多，有上述詩人表達出來的情感功能，有環(huán)境生態(tài)功能等等，而最為基本的功能，是上述經(jīng)濟學家所說的功能，即生產(chǎn)資料功能。在美國、巴西這樣的大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國家中，尤其如此。而在農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營的國家中，尤其是在我國，在城鄉(xiāng)制度差別仍然存在的情況下，土地還有另外一項基本功能：社會保障。

這種社會保障功能，事關重大。我國有2 億多農(nóng)民工，他們在城市中打工，卻沒有真正融入城市社會，尤其是在社會保障方面。因此，當遭遇失業(yè)時，他們只能返回農(nóng)村，而農(nóng)村的那塊承包地，就是他們最后的生存保障，一種托底性質的社會保障。

近年來，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程很快，擴大土地經(jīng)營規(guī)模，成為必需。這時，土地的生產(chǎn)資料功能和社會保障功能，就出現(xiàn)了沖突：生產(chǎn)資料功能要求流轉，而社會保障功能則要求穩(wěn)定。如何協(xié)調處理好這兩種功能，就需要進行制度創(chuàng)新。土地的三權分置，提供了一種很好的解決方案，即把土地產(chǎn)權關系劃分為所有權、承包權、經(jīng)營權；所有權歸集體，承包權歸農(nóng)戶，經(jīng)營權歸具體的使用者。實際上，就是把原來的承包經(jīng)營權，明確拆分為承包權和經(jīng)營權。

集體所有權。我認為，有兩方面重大意義。一是體現(xiàn)社會主義公有制性質，這是社會制度要求；二是更好地進行用途管制，保護土地，不讓土地被濫用或轉為非農(nóng)地。在我國，如果實行私有制，則農(nóng)村土地用途管制會很難，會出大問題。就像很多城市小區(qū)中的私搭亂建，一旦失控，法不責眾，后果就不可收拾。另外，公共設施建設用地的征用，也將變得更為困難。

農(nóng)戶承包權。這是農(nóng)村集體組織成員權益的體現(xiàn)，為農(nóng)戶提供托底性的社會保障。農(nóng)戶承包權，應該永久不變。只要農(nóng)戶沒有納入城市社會保障體系，就不能被以任何方式剝奪承包權。否則，就會出現(xiàn)土地兼并，出現(xiàn)拉美國家的城市貧民窟和社會動蕩問題。有人主張可用承包權做信貸抵押，這是直接破壞土地的社會保障功能，無異于殺雞取卵。放開了這一點，就等于放開了土地兼并，為城市貧民窟提供人口。解決農(nóng)民貸款難問題，有別的更好的辦法。

經(jīng)營權。這是承包權的價值體現(xiàn)。獲得承包權的農(nóng)戶，具有初始經(jīng)營權。行使這項經(jīng)營權，可以自己種地，獲得經(jīng)營收入；也可以轉讓出去，獲得地租收入，同時保留承包權，即保留收回經(jīng)營權的權利。打個比方，就像城里人的產(chǎn)權房，既可以自己住，也可以出租給別人?。怀鲎庵?，也是保留著收回來自己住的權利。把經(jīng)營權與承包權拆分開來，更有利于打消農(nóng)戶轉出經(jīng)營權的疑慮，更有利于那些真心想做大做強農(nóng)業(yè)的人，取得更多的經(jīng)營土地，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。美國和歐盟的大農(nóng)場，大都也是租地經(jīng)營的。

我覺得，從本質屬性看，經(jīng)營權可以稱為“農(nóng)業(yè)經(jīng)營權”。因為，無論誰持有經(jīng)營權，無論是承包農(nóng)戶自己，還是轉給其他人或者企業(yè)，都是只有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權利，而不是別的。不少投資者眼睛盯著這項經(jīng)營權，看到的不僅僅是莊稼、蔬菜和果樹，還有各種各樣的房子……如果明確命名為“農(nóng)業(yè)經(jīng)營權”，可直接斷了投資者的非分之想，便于更嚴格地管理土地使用，更好地保護農(nóng)業(yè)用地。

簡言之，實行農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶承包權、農(nóng)業(yè)經(jīng)營權三權分置，可以更好地協(xié)調、保護和促進公共利益、農(nóng)戶利益和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二、農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)是什么？

我國目前和未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展，面臨著很多問題，很多挑戰(zhàn)。從國家的角度看，農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)是什么？我覺得，可以用一句話加以概括：如何用越來越少的土地、越來越少的水資源、越來越少并且越來越貴的勞動力，生產(chǎn)出更多、更好、更安全的農(nóng)產(chǎn)品。

這是一架天平的兩端：一端是“越”字，是供給側；另一端是“更”字，是需求側。如何讓這架天平保持平衡，是對國家的挑戰(zhàn)。

先看需求側。需求方面，是要實現(xiàn)的目標，是剛性的，沒有太多好商量的余地?，F(xiàn)在天天講供給側結構性改革，從來不說需求側結構性改革，就是這個道理；需求側，無法改。

更多的農(nóng)產(chǎn)品。一是人口不斷增加。全面開放“二孩”政策，注入了人口增加的新動力。去年凈增加了809萬，今后會更多。二是收入水平不斷增加。這意味著更多的消費需求，也包括更多的浪費。三是城鎮(zhèn)人口比例上升。城鎮(zhèn)人口每年增加2000多萬人。人均算賬，城里人吃的，包括城市里的農(nóng)民工，比農(nóng)村人多。四是工業(yè)化發(fā)展，需要消耗更多農(nóng)產(chǎn)品原料。

 更好的農(nóng)產(chǎn)品。吃飽了之后，就要求吃得更好。主要是口感和觀感，也有其他方面的更高要求。在生產(chǎn)技術不變的情況下，更好，意味著更少。口感好的水稻，往往單產(chǎn)較低；土豬笨雞的味道更好，是因為多喂養(yǎng)了很多天，用的飼料多，產(chǎn)出肉量少。

更安全的農(nóng)產(chǎn)品。這意味著要用更安全的農(nóng)藥等，也意味著成本更高。有成本更低也安全的辦法，例如轉基因技術，但是反對的聲音不少。即便沒有反對聲音，想研發(fā)出抗性好的轉基因食品，也遠遠沒那么容易。

再看供給側，這是應對挑戰(zhàn)的著眼點和著力點，是必須要采取各種對策克服的困難點。

越來越少的土地。城市化和現(xiàn)代化必然要占地。僅近5年全國被占用的耕地數(shù)量，就超過京津滬現(xiàn)有耕地總量，接近福建省耕地總面積，或海南省全部耕地的2倍。未來，城里的房子，還要繼續(xù)蓋；高速公路和高速鐵路，也要繼續(xù)建……因此，土地的減少，也將繼續(xù)。控制得當，也許會少減一點。

越來越少的水資源。看看華北平原就知道了。種出一公斤小麥要一噸水；現(xiàn)在華北農(nóng)業(yè)要靠地下水灌溉，深度已經(jīng)達到幾百米了。很多地方地下水位還在逐年下降，多的每年下降一米以上。將來，可能不是有沒有種小麥的水，而是有沒有城鄉(xiāng)居民喝的水和其他產(chǎn)業(yè)用的水。其他地方也各有不同的水資源問題，西北地區(qū)最為突出。

勞動力問題。越來越多的農(nóng)村青壯年外出打工，誰來種地，不再是一個虛擬問題。與此同時，農(nóng)村勞動力越來越貴?！笆濉逼陂g，進城農(nóng)民工收入平均每年增長12.7%。農(nóng)民工收入大幅增加，拉動了農(nóng)業(yè)勞動力成本大幅上漲。廣西甘蔗人工收割成本已經(jīng)占食糖價格的30%左右，新疆人工采棉成本占棉花價格的40%左右。更重要的是：勞動力成本增加是剛性的，只能升，很難降。

以上6個方面，都很明確。也許，天平的傾斜現(xiàn)在還不很明顯。但是，如果放任自流，需求端一天天重下去，供給端一天天飄起來，結果不難想象。應對這個挑戰(zhàn)，需要努力，需要奇跡。奇跡的發(fā)生，在于創(chuàng)新，包括政策創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、組織創(chuàng)新等。從國家決策的角度看，需要居安思危，未雨綢繆：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高，無法靠加班加點，不能靠臨渴掘井，功夫一定要做到前面。重在完善體制機制，加強基礎設施建設，加大農(nóng)業(yè)科技投入。

與此同時，這個對國家的重大挑戰(zhàn)，對所有涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者來說，都是重大機遇和重大商機。這種機遇和商機，既存在于需求側，更存在于供給側。只要能通過技術創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新等，為國家解決上述挑戰(zhàn)做出貢獻，則功莫大焉，利莫大焉。